История развития документационного обеспечения управления

История развития документационного обеспечения управления

Практика документирования управленческих действий восходит к далекой древности. Виды официальной корреспонденции, формуляры, способы оформления и работы с ней создавались и шлифовались веками.
С давних пор письменный документ служил гарантией выполнения обязательств, и ему придавалось большое значение. Так, в договоре с Византией 944 г. читаем: «…Отныне же да приходят с грамотой от князя русского, в которой будет засвидетельствовано их мирное намерение… Если же придут без грамоты, да содержатся под стражею, доколе известим о них князя русского».
Документы хранились в сокровищницах вместе с драгоценностями, а также в церквях и монастырях. Из-за пожаров, княжеских междоусобиц, татаро-монгольских набегов письменные документы эпохи Киевской Руси не сохранились. Сведения о них дошли до нас в более поздних списках. В Пскове письменные документы хранились при Троицком соборе в ларях-сундуках. Государственные или церковные акты, которые утверждались на вече, помешали в «Ларь святой Троицы», придавая им тем самым юридическую силу. После того как акт терял свое значение, по постановлению веча его извлекали из ларя и уничтожали. Псковский ларь был не только архивом, но и канцелярией. В Новгородской республике решения веча оформлялись в особой канцелярии — «вечевой избе», возглавляемой вечевым дьяком. Здесь же находилась и печать «великого Новгорода».
До XV в. деловым письмом при князьях занимались дьяки, а при наместниках и волостелях — писцы и подьячие. В XVI—XVII вв. в Русском государстве действовала система приказов — центральных государственных учреждений, которые подчинялись царю и Боярской думе. Приказов насчитывалось около 80, в каждом из них было от 3 до 400 «приказных людей» (дьяки, подьячие, писцы, переписчики). Таким образом, в период XV—XVII вв. сложился штат людей — чиновников, для которых документ стал предметом профессиональной деятельности.
В связи с этим СО. Шмидт отметил, что органы, специально предназначенные для производства документов, появляются в период образования централизованного государства. При этом, с точки зрения М.В. Ларина, приказное делопроизводство отразило формы и методы управления, систему построения органов управления, их структуру на первоначальном этапе существования централизованного государства.
Следует отметить, что уже на раннем этапе деятельности русской канцелярии документ являлся плодом коллективного творчества. С середины XVI в. имеются прямые указания на необходимость коллективного составления ряда документов. В делопроизводстве этой эпохи отчетливо различались функции администраторов и исполнителей документов. В составлении деловой бумаги участвовали как минимум два лица: один сочинял текст, был ответственным за его содержание, другой являлся непосредственным исполнителем, отвечал за точность передачи текста.
Характерной особенностью приказного делопроизводства было то, что оно во многом опиралось на нормы обычного права, традиции, обычаи, переносимые из поколения в поколение служилыми людьми. Вместе с тем в приказах сложился определенный порядок, выработались технология прохождения документов по инстанциям и нормы оформления документации, появились разновидности документов. Отдельные вопросы документирования в приказном делопроизводстве были урегулированы нормами права. Приказное делопроизводство сыграло важную роль в период становления и укрепления государства, однако на следующем этапе развития государства оно значительно изменилось.
Русская канцелярия четко различала тексты лицевой и оборотной стороны листа. Для разного рода пометок обычно использовалась оборотная сторона. Площадь листа, на котором размещался основной текст документа, также имела свои названия. Так, верх листа и помещенная на нем часть текста документа называлась «голова»; часть листа под основным текстом с лицевой или оборотной стороны называлась «испод» (на этой площади обычно размещались отдельные отметки оформляющей части документа). Окончательно подготовленный, вступивший в документооборот беловой вариант документа назывался «матица».
При составлении копии документа обязательно указывались отличительные особенности его матицы как подлинника, иногда сообщалось место ее хранения. С созданием приказов в Русском государстве сложилось обширное бумажное делопроизводство. В канцелярии появились прямые предписания по содержательной и оформляющей частям документов; устанавливался порядок их оформления и движения как внутри приказа, так и между приказами. Делопроизводство требовало определенных навыков и опыта, которых часто не имел начальник приказа — судья, поэтому в помощники судьям в приказы назначались дьяки. Делопроизводство в учреждениях XVI—XVII вв. основывалось на канцелярских традициях и не регулировались законодательством.
В начале XVIII в. в России складывается абсолютная монархия, которая подразумевает сосредоточение в руках царя законодательной и исполнительной власти. В 1720 г. по инициативе Петра I был составлен Генеральный регламент, который определял задачи, функции, структуру и порядок работы коллегий и организацию коллежского делопроизводства. Он стал фактически первым законодательным актом в России, регулирующим вопросы работы с документами в центральных государственных учреждениях. Было решено взять за образец шведские коллегии и, учитывая особенности российского государственного строя, постепенно вводить в России коллегиальную систему управления.
Генеральным регламентом устанавливались порядок документирования работы коллегий, правила использования печатей, вводились элементы сохранения государственной тайны.
Значительно расширилось число видов и разновидностей документов, появились принципы группировки документов вдела. Разновидностями переписки были письма, доношения, реляции, известия, требования, прошения. Было впервые введено понятие архивов и определен порядок сдачи в них законченных производством дел.
Наиболее важные документы готовились секретарем коллегии, остальные — по указанию секретаря — канцеляристами. Часть документов составлялась по «генеральным формулярам», т.е. обязательным формам документов. Кстати, обязательность составления документов по формулярам предусматривалась многими законоположениями Петра I. На документе, поступившем в коллегию, секретарь в верхнем правом углу проставлял дату и номер.
Таким образом, Генеральный регламент законодательно закрепил порядок работы с документами с момента их создания до архивного хранения. Коллежское делопроизводство стало тем краеугольным камнем, на котором строилось российское делопроизводство в течение почти двух последующих столетий. Реализация положений Генерального регламента позволила не только решить современные задачи делопроизводства учреждений Российской империи, но и сохранить для потомков архивные документы эпохи.
В целом, реформы государственного аппарата первой четверти XVIII в. установили в России единообразную систему организационного устройства и делопроизводства государственных учреждений на основе бюрократического централизма.
Губернская реформа Екатерины II, направленная на реорганизацию местного аппарата управления, практически не изменила сложившийся порядок делопроизводства. Закон 1775 г. «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» лишь законодательно закрепил сложившуюся иерархию не только учреждений, но и их документации1.
Реформа центрального управления в начале XIX в. при Александре I была направлена на адаптацию государственного аппарата к сложившимся к тому времени новым экономическим и общественным явлениям в стране и вызвала активизацию процесса развития делопроизводства.
25 июня 1811 г. был принят Закон «Общее учреждение министерств», который установил функции, структуру и сферы деятельности министерств (взамен коллегий). С изменением государственного аппарата происходит реорганизация делопроизводства, которому в процессе совершенствования системы управления придавалось большое значение. В министерствах создается единообразная система делопроизводства и канцелярий — структурных частей учреждений, где было сосредоточено все «письмоводство».
Управление осуществлялось на основе единоначалия с помощью таких официальных документов, как циркуляры и распоряжения (в гражданских делах), приказы (в военных делах). Рекомендации крупнейшего государственного деятеля М.М. Сперанского по формированию канцелярского стиля речи внесли огромный вклад в область, которую в современном делопроизводстве принято называть унификацией языка деловой переписки.
Несмотря на дальнейшие изменения организации и структуры, принципов деятельности и делопроизводства отдельных министерств, «Общее учреждение министерств» продолжало оставаться основным законодательным актом, определяющим порядок функционирования министерств и системы делопроизводства вплоть до советского периода отечественной истории.
Вторая половина XIX в. характеризуется существенными сдвигами в развитии производительных сил и экономики России. Изменившиеся условия требовали повышения оперативности делопроизводства. В этих обстоятельствах отдельные организации и учреждения обратились к методике саморационализации делопроизводства, поскольку сложившиеся в начале XIX в. формы и методы делопроизводства вошли в противоречие с быстро меняющейся ситуацией в сфере управления в условиях научно-технического прогресса и социальных изменений. Уровень развития государства требовал адекватной системы делопроизводства. При этом многие попытки реформирования делопроизводства не были реализованы из-за сложившихся исторических условий предвоенного времени.
Таким образом, делопроизводство в период своего развития до революций 1917 г. прошло сложный путь от зарождения простейших форм документирования деятельности первых органов государственного управления — приказов на базе традиций и обычаев — до детально регламентированного, основанного на законах Российской империи государственного делопроизводства, постепенно превращаясь из технического элемента в важную неотъемлемую часть государственного управления.

История развития документационного обеспечения управления в СССР

Режим Временного правительства, пришедшего к власти в России в результате Февральской революции 1917 г., не внес существенных изменений в практику подготовки официальных писем. 15 марта 1917 г. Временное правительство приняло постановление «Об упрощении формы официальных сношений и бумаг», которое заключалось лишь в отмене «титулования и заключительной формулы деловых писем, выражающей личные чувства».
После Октябрьской революции 1917 г. наряду с разрушением государственной машины Российской империи было формально ликвидировано и прежнее делопроизводство. Возникла задача создания эффективно действующего механизма государственного управления и делопроизводства. Прежде всего, надо было определить технологию и методы организации государственного аппарата. Органам рабоче-крестьянской инспекции (РКИ) была придана функция контроля за работой государственного аппарата и его совершенствования. Таким образом, во главе работы по совершенствованию аппарата управления появился специальный орган с очень большими полномочиями — наркомат по улучшению деятельности других наркоматов.
На I Московской инициативной конференции по нормализации техники управления, состоявшейся в сентябре 1922 г., был поставлен вопрос о стандартизации деловой переписки. В 20-е гг. XX в. специалистами Института техники управления была сформулирована задача унификации и стандартизации документных форм и процессов.
При этом стройной системы законодательства по вопросам делопроизводства в стране после Октябрьской революции разработано не было. С созданием ЦКК— РКИ вопросы регулирования делопроизводства переходят на ведомственный уровень.
Позитивным результатом усилий ученых и специалистов 20-х гг. XX в. можно считать разработку ими Правил постановки архивной части делопроизводства в государственных, профессиональных и кооперативных учреждениях и предприятиях РСФСР (1928 г.) и проекта Общих правил документации и документооборота (1931 г.). Последние правила предполагали введение единой системы делопроизводства для всех учреждений. Общие правила явились серьезной попыткой разработать общегосударственные нормы в области работы с документами, однако они так и остались нереализованными из-за закрытия Института техники управления, а также упразднения НК РКИ СССР.
С начала 1930-х гг. в сфере делопроизводства стали более активно проявлять себя органы управления архивным делом. Актуальность вопросов делопроизводства остро ощущалась специалистами и учеными, работниками госаппарата. Перед самой Великой Отечественной войной в 1941 г. было проведено первое межотраслевое совещание по оргтехнике, на котором при рассмотрении проблем механизации управленческого труда высветилось тревожное положение дел в области делопроизводства.
В военные годы была предпринята попытка создания единого нормативного документа, регламентирующего делопроизводство. Проект был подготовлен в 1943 г. К.Г. Митяевым и назывался Инструкцией по постановке документальной части и охране документальных материалов текущего делопроизводства в народных комиссариатах и других учреждениях, организациях и предприятиях Союза ССР. В условиях войны проект не был принят.
В 50-е гг. XX в. роль архивных органов в совершенствовании делопроизводства усилилась. Этому способствовало Положение о государственном архивном фонде Союза ССР 1958 г., которое вместо функции «наблюдения» предоставило архивным органам право контроля за документальной частью текущего делопроизводства. С этого момента архивные органы активно встают во главе рационализации делопроизводства. При этом объем полномочий архивных органов не был четко очерчен. Среди архивистов сложилось мнение, что контроль архивных учреждений должен распространяться на все делопроизводственные процессы — от момента возникновения документа до передачи его на хранение в архив. При этом на рубеже
1950—1960-х гг. архивные учреждения еще не были готовы к решению таких масштабных задач.
В 60-80-е гг. XX в. в связи с общесоюзным масштабом работ по созданию автоматизированных систем управления (АСУ) и автоматизированной системы научно-технической информации (АСНТИ) возобновились работы по унификации языка и стиля официальных писем. Были разработаны Государственные стандарты и методические рекомендации по унификации текстов деловых документов ввиду перспективы их машинной обработки.
В этот период времени на повестку дня выдвигается проблема создания единого норматива, регламентирующего работу с управленческой документацией в стране. В 1963 г. Главархивом СССР был создан первый общесоюзный нормативный документ, касающийся делопроизводства, — Основные правила постановки документальной части делопроизводства и работы архивов учреждений, организаций и предприятий СССР, а затем началась разработка Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД).
В советский период было выработано делопроизводство, характерное для централизованного управления народным хозяйством. В 1970 г. был введен в действие Государственный стандарт 16487-70 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения», включивший определения 18 терминов («документ», «подлинник документа», «черновик документа», «копия», «формуляр», «реквизит», «делопроизводство», «документирование», «документооборот», «регистрация», «формирование дела», «номенклатура дел» и др.). Благодаря этому стандарту специалисты получили единый терминологический язык, толкование тех или иных понятий стало однозначным, поскольку применение терминов-синонимов запрещалось.
В 1972 г. были введены в действие первые стандарты на ОРД: ГОСТ 6.38-72 и ГОСТ 6.39-72, которые затем с учетом длительного опыта их применения были переработаны и объединены в ГОСТ 6.38-90 «Унифицированная система документации. Система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов». ГОСТ 6.38-90, а затем доработанный на его основе ГОСТ Р 6.30-97 являются предшественниками действующего в настоящее время ГОСТ Р 6.30-2003 .
В сентябре 1973 г. основные положения ЕГСД были утверждены Государственным комитетом Совмина СССР по науке и технике и рекомендованы министерствам и ведомствам для использования их в практике работы. Положения ЕГСД дополнялись Унифицированной системой организационно-распорядительной документации (УСОРД) и подкреплялись соответствующими ГОСТами.
Целью ЕГСД являлась выработка и внедрение в практику на единой основе рациональных форм и методов делопроизводственного обслуживания. Основные положения ЕГСД состоят из обшей части и восьми тематических разделов и положений. В них сформулированы общие правила документирования управленческой деятельности, изложен принцип унификации документов, требования к формулярам организационно-распорядительных документов, построению текстов документов, их языку и стилю.
ЕГСД представляла собой научно-упорядоченный комплекс правил, нормативов и рекомендаций по ведению делопроизводства начиная с момента поступления или создания документов до передачи их в архив. В ЕГСД также излагались требования к организации служб делопроизводства в учреждениях и порядок их работы.
Главное требование ЕГСД к организации документооборота — максимально возможная централизация операций по обработке документов, регулирование их движения внутри учреждения. Важнейшими требованиями к регистрации и поиску документов по ЕГСД являются: однократность регистрации, введение единой унифицированной регистрационной карточки, единый учет инициативного и ответного документов, взаимосвязь их индексов, организация на базе регистрационных карточек справочно-информационной службы, контроль исполнения.
В ЕГСД изложены принципы группировки исполненных документов вдела и систематизации документов внутри дела. Основным учетно-информационным справочником по составу и содержанию исполненных документов должна служить номенклатура дел. Положения ЕГСД, связанные с подготовкой документов к последующему хранению и использованию, включают рекомендации по организации работы экспертной комиссии, составлению описей и порядку передачи дел в архив учреждения.
В целом положительной стороной ЕГСД является комплексный подход к рассмотрению традиционных вопросов делопроизводства. Разработчики ЕГСД обобщили передовой опыт своего времени и предложили оптимальную по тем временам технологию выполнения управленческих процедур и их документирования.
Недостатком ЕГСД, выявившимся впоследствии, явился тот факт, что она не предусматривала внедрения элементов новых информационных технологий, уже находивших применение в зарубежной практике. Внедрение в управление средств вычислительной техники поставило вопрос о переработке ЕГСД.
С 70-х гг. XX в. в управление стали внедряться средства вычислительной техники. Это потребовало разработки унифицированных систем документации (УСД), которые представляют собой комплексы документов, созданных по единым правилам и требованиям, содержащим информацию, необходимую для управления в определенной сфере деятельности. Полный перечень действующих на сегодня УСД дан в общероссийском классификаторе управленческой документации (ОКУД).
В 1980 г. было принято новое Положение о Главном архивном управлении при Совете Министров СССР, которое значительно расширило полномочия архивных органов в сфере делопроизводства и возложило на них следующие задачи:
1) организационно-методическое руководство организацией документов в делопроизводстве;
2) внедрение, развитие и совершенствование Единой государственной системы делопроизводства и УСОРД, научное и методическое руководство их применением;
3) разработка и утверждение обязательных для исполнения всеми организациями правил по вопросам организации документов в делопроизводстве.
В результате государственная архивная служба получила возможность реально управлять качеством создаваемых в организациях документов.
В 1988 г. Главархивом СССР была утверждена вторая редакция ЕГСД, получившая название Единая государственная система документационного обеспечения управления (ЕГСДОУ). С этого времени понятие «делопроизводство» именуют также термином «документационное обеспечение управления» (ДОУ).
Таким образом, следует отметить, что в 70-80-е гг. XX в. делопроизводство адекватно реагировало на запросы управленческой системы бюрократического типа на базе единых методических, организационных и технологических принципов. В системе государственного управления была создана единая основа организации документопотоков, которая обеспечила в общегосударственном масштабе документирование подготовки, принятия и реализации решений, а также регулирование сроков хранения документов в зависимости от их практического и научно-исторического значения.

История развития документационного обеспечения управления в России

Постсоветская Россия сохранила действие советских актов в сфере делопроизводства, обеспечив тем самым историческую преемственность и сохранив базис для дальнейшего нормотворчества. В 1991 г. ЕГСДОУ была преобразована с соответствующей доработкой в государственную систему документационного обеспечения управления (ГСДОУ). ГСДОУ с учетом неоднократных переизданий и доработок до настоящего времени остается основным нормативным документом по организации делопроизводства в стране. В рамках ГСДОУ были приняты и пересматривались ряд государственных стандартов и нормативных материалов, касающихся унифицированных систем документации и оформления организационно-распорядительных документов (ОРД).
В заключении следует отметить, что исследование исторического опыта развития российского делопроизводства позволило М.В. Ларину сформулировать его характерную особенность — зависимость от действующей системы управления. Крупные политические, социальные и экономические реформы в нашей стране тесно связаны с преобразованиями в области государственного управления и государственного делопроизводства, которое отражает и закрепляет систему управления, совершенствуется вместе с ней.